[9]参见宋洋等：《中国土地行政复议案件时空格局演变及宏观驱动机制》，《地理科学》2019年第11期。
江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善：行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社2005年版，第43-53页（限于规章及规章以下的规范性文件）。[16]依据2018年《行政诉讼法解释》第151条的规定，规范性文件合法性认定错误属于法院启动再审的法定情形。
下面着重讨论几种容易引起争论的情形。[2]与学界感知的规范性文件争议数量相比，这个比例明显偏低。[64]《民事诉讼法》（2017年修正）第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的。当然，如果查明行政行为确实不是依据该规范性文件作出，该文件在本案中不予适用，法院无须进一步审查其合法性。
规范性文件审查标准有待完善，应增加明显不当标准。规章尚且如此，规范性文件自然更是不在话下。冯玉庭：《行政诉讼能否参照规范性文件之我见》，载《法律科学》1991年第4期。
但与之同时，也要适当考虑行政应急原则，在特殊紧急情况下给行政机关便宜处理的权力。原告没有提出一并审查的请求，法院就不予审查或者不能审查，这是对法律的错误理解。它值得学界更多地研究。据此，法院撤销被告依据该文件作出的行政处理决定。
规范性文件审查的程序上，法院必要时应当考虑提级管辖和跨区域管辖，欢迎检察机关参与。由于缺乏有效监督，规范性文件在实效上几乎无异于法律，一些执法人员甚至只知有文件、不知有法律。
一般情况下，复议机关应当遵循上级机关和本级机关的规范性文件，而不应质疑其合法性。参见章剑生：《论行政诉讼中规范性文件的合法性审查》，载《福建行政学院学报》2016年第3期，第11页。《行政诉讼法》（2014年修正）规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查（第53条）。法院的权威和精力都是有限的，审查的范围不得不有所限制。
什么是强制性的、什么是指导性的，不同国家有不同的判断。在一些情况下，规范性文件因为其他原因不予适用，听取制定机关的意见就不一定必要。[71]类似的谨慎不单中国才有。《行政诉讼附带审查规范性文件典型案例》，载《人民法院报》2018年10月31日，第3版。
[48]本文认为，司法解释的规定符合规范性文件附带审查的性质，不违反本文主张的全面审查原则。不少公众非议的做法，也是规范性文件要求的。
但目前，党内法规和规范性文件的备案审查制度在中央层面比较完备，在地方层面还没有全面运作，对县市、乡镇党组织规范性文件的审查尤其薄弱。其次，在程序上，对规范性文件的审查依附于对具体行政行为的审查。
[47]有学者则以《行政诉讼法》文字为据，主张法院对整部规范性文件展开全面审查。参见《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，法释〔2000〕8号，第71条第1款。[30]在当时，这一定义扩大了行政诉讼受案范围，符合行政诉讼的立法精神。立法者不想把规范性文件直接纳入行政诉讼的受案范围，由法院来决定规范性文件的存废。[29]参见梁山县拳铺镇郭堂村民委员会诉梁山县人民政府等复议上诉案，山东省高级人民法院（2016）鲁行终1429号行政判决书。综上所述，明显不当可以作为规范性文件合理性审查的标准。
为审慎起见，法院可以考虑提级审理、审委会审理等方式，给予文件制定机关、检察机关、社会组织和专家参与诉讼的机会。参见前注[5]，程琥文，第90页（规范性文件附带审查是一个诉讼请求，而不是一个诉讼案件）。
一、法院有主动审查的职责 法院对行政审判涉及的规范性文件是否有主动审查的权力和职责，并非不言自明的。尤其是当文件制定机关不是案件被告，而它所制定的规范性文件在该案中受到审查，文件制定机关能不能、应不应参与诉讼？以什么方式参与诉讼？ 《行政诉讼法解释》第145条第1款规定：人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。
而在法律、法规、规章的适用上，司法审查实践有时又过于刻板、严苛，走向了另一个极端。这给中国法院带来了机会，但也让法院面临巨大压力。
江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善：行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社2005年版，第43-53页（限于规章及规章以下的规范性文件）。[16]依据2018年《行政诉讼法解释》第151条的规定，规范性文件合法性认定错误属于法院启动再审的法定情形。下面着重讨论几种容易引起争论的情形。[2]与学界感知的规范性文件争议数量相比，这个比例明显偏低。
[64]《民事诉讼法》（2017年修正）第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的。
当然，如果查明行政行为确实不是依据该规范性文件作出，该文件在本案中不予适用，法院无须进一步审查其合法性。规范性文件审查标准有待完善，应增加明显不当标准。
规章尚且如此，规范性文件自然更是不在话下。实践中，大约有三分之一的案件，法院以不是依据或者没有关联性为由拒绝审查。
最高人民法院2000年的司法解释就包含着审查的要求[17]，实务中也不乏审查的案例[18]。即使下级法院对规范性文件的审查存在错误，如果不影响对被诉行政行为的处理结果，二审或者再审也无须改判。陈良刚：《规范性文件一并审查的范围、标准与强度：以方才女诉淳安县公安局治安行政处罚案为例》，载《法律适用》2017年第16期，第93页（实质合法性审查）。虽然这一条只针对具体行政行为，并不直接适用于规范性文件的附带审查，但两者在原理上是相通的。
那么，原告没有提出请求，法院能否主动审查？行政决定书没有援引的规范性文件，法院要不要审查？规范性文件明显不当的，法院能否不予适用？对于这些问题，《行政诉讼法》不但没有给出明确答案，某些措辞甚至可能增添了误解。依附性体现在以下几个方面：第一，没有对具体行政行为提起诉讼，法院就无从审查相应的规范性文件。
[25]参见《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），序言。审查对象包括被诉行政行为实际依据的规范性文件的相关条款，不管它是否被行政决定书援引。
看来，立法者没有把审查标准严格限定于法律、行政法规的规定，而给予法院较大的裁量权。在此意义上，文件制定机关类似于与行政案件处理结果有利害关系的第三人。
